Чому взагалі змінюють уряд і чи потрібно пояснювати українцям причини?

Президент у своїх соцмережах назвав причиною оновлення Кабінету Міністрів необхідністю реалізації оновленої політичної стратегії. За його словами, нові кадрові рішення мають посилити роботу держави на пріоритетних зовнішньополітичних напрямах, у прифронтових і прикордонних регіонах, питаннях забезпечення армії, підготовки до зими, трансформації державних компаній та відновлення України. Водночас Президент позитивно оцінив роботу Прем’єр-міністерки Юлії Свириденко, назвавши її чіткою, стабільною й ефективною, тобто публічно не пов’язував зміну уряду з визнанням його роботи незадовільною. 

Відповідно до статей 85, 106 та 114 Конституції України, Верховна Рада призначає Прем’єр-міністра й інших членів Кабінету Міністрів у визначеному Конституцією порядку, а також приймає рішення про відставку Прем’єр-міністра. Конституція не містить вичерпного переліку підстав, за яких це може відбутися, адже формування та припинення повноважень Кабінету Міністрів належить до сфери політичної відповідальності. Це означає, що рішення про відставку уряду може бути зумовлене різними обставинами: зміною політичних пріоритетів, необхідністю посилити окремі напрями роботи уряду, втратою політичної підтримки чи потребою оновлення команди.

Водночас політична доцільність не означає відсутності політичної відповідальності. У парламентській демократії саме парламентська більшість несе політичну відповідальність перед виборцями за те, кого вона підтримує на посадах Прем’єр-міністра та членів уряду. Тому суспільство цілком обґрунтовано очікує пояснення кадрових рішень, навіть якщо закон прямо цього не вимагає.

Навіть з урахуванням того, що Кабінет Міністрів є політичним органом, питання його формування значною мірою залежить від довіри парламентської більшості. Особливо важливо забезпечувати відкритість таких рішень в умовах війни, коли уряд реалізує критично важливі функції у сфері оборони, економіки, відбудови та європейської інтеграції.

Чи означає відставка Прем’єр-міністра автоматичну відставку всього уряду?

За частиною другою статті 115 Конституції України, відставка Прем’єр-міністра має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів, що дублюється і в Законі України «Про Кабінет Міністрів України». Це пояснюється тим, що Кабінет Міністрів є колегіальним органом, в якому Прем’єр-міністр організовує роботу, координує діяльність членів і забезпечує реалізацію Програми діяльності Кабінету Міністрів. Саме тому законодавство пов’язує долю всього уряду з посадою його очільника.

Однак це не означає, що після голосування парламенту уряд припиняє працювати. Частина четверта статті 115 Конституції передбачає, що Кабінет Міністрів, відставку якого прийнято, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого уряду. Це гарантує безперервність виконавчої влади. Іншими словами, після відставки не виникає ситуації, коли в державі немає уряду. Міністри продовжують виконувати свої функції, забезпечують фінансування армії, соціальні виплати, роботу державних органів, поки Верховна Рада не сформує новий Кабінет Міністрів.

Хто насправді призначає новий уряд — Президент, Верховна Рада чи сам Прем’єр?

Формування уряду є конституційною процедурою, у якій беруть участь і Президент, і Верховна Рада, і майбутній Прем’єр-міністр.

Відповідно до статті 114 Конституції України, Прем’єр-міністра призначає Верховна Рада за поданням Президента. Останній не може одноосібно призначити главу уряду, а парламент не може зробити цього без президентського подання.

Після призначення Прем’єр-міністра за його поданням Верховна Рада призначає всіх членів Кабінету Міністрів, крім міністрів оборони та закордонних справ — їх парламент призначає за поданням Президента України (стаття 106 Конституції).

Узагальнено процедура виглядає так:

  1. Президент вносить кандидатуру Прем’єр-міністра;
  2. Верховна Рада голосує за його призначення;
  3. новопризначений Прем’єр-міністр пропонує кандидатури більшості міністрів;
  4. Президент окремо пропонує кандидатури міністрів оборони і закордонних справ;
  5. остаточне рішення щодо всіх призначень приймає Верховна Рада.

Таким чином, жоден із цих суб’єктів не формує уряд одноосібно. Конституція розподіляє відповідні повноваження між ними як систему стримувань і противаг.

Чому Президент вносить кандидатуру Прем’єр-міністра за пропозицією лише однієї фракції? Чи не повинна бути створена коаліція?

У поданні про призначення Прем’єр-міністра Президент України зазначив, що вносить кандидатуру «за пропозицією депутатської фракції ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ “СЛУГА НАРОДУ”, яка згідно з частиною десятою статті 83 Конституції України має права коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України дев’ятого скликання». Саме це формулювання викликало запитання, адже традиційно коаліцію пов’язують з об’єднанням кількох парламентських фракцій. 

Конституція України передбачає дві моделі парламентської більшості. За частиною шостою статті 83 Основного Закону, коаліція депутатських фракцій має об’єднувати більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради. Водночас частина десята цієї статті прямо встановлює, що депутатська фракція, до складу якої входить більшість народних депутатів від конституційного складу парламенту, має права коаліції депутатських фракцій. Саме таку ситуацію в політичній практиці називають «монобільшістю», хоча в Конституції цього терміна немає.

Одним із ключових прав парламентської більшості є участь у формуванні уряду. Відповідно до частини третьої статті 114 Конституції України, Президент вносить кандидатуру Прем’єр-міністра за пропозицією коаліції депутатських фракцій або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України. Згідно з пунктом 9 частини першої статті 106 Конституції України, Президент зобов’язаний внести відповідне подання не пізніше ніж за п’ятнадцять днів після отримання такої пропозиції. Таким чином, Президент не визначає кандидатуру одноосібно, а реалізує конституційну процедуру, започатковану парламентською більшістю.

Такий підхід відповідає й практиці Конституційного Суду України. У Рішенні від 17 вересня 2008 року № 16-рп/2008 Суд визначив коаліцію депутатських фракцій як конституційний інститут, через який парламентська більшість бере участь у формуванні Кабінету Міністрів, забезпечуючи політико-правовий зв’язок між парламентом і урядом. 

Чому міністрів оборони та закордонних справ призначають за поданням Президента? Чи може представник системи МВС очолити Міноборони?

Такий виняток пов’язаний з особливими конституційними повноваженнями Президента. Він представляє державу в міжнародних відносинах і керує зовнішньополітичною діяльністю, є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил, здійснює керівництво у сферах національної безпеки й оборони та очолює РНБО. Тому Конституція забезпечує Президентові визначальний вплив на висунення керівників двох міністерств, які безпосередньо працюють у цих сферах. Водночас це не означає, що вони є «міністрами Президента»: обидва входять до складу Кабінету Міністрів, а остаточне рішення про їх призначення ухвалює парламент.

Конституційний Суд у Рішенні від 11 грудня 2007 року № 12-рп/2007 підкреслював, що повноваження Президента в цій процедурі обмежується внесенням подання про призначення. Конституція не наділяє його окремим повноваженням одноосібно призначати цих міністрів або обов’язково вносити подання про їх звільнення. Верховна Рада залишається органом, який приймає кадрове рішення.

Представник системи МВС може бути призначений міністром оборони, оскільки закон не встановлює заборони обіймати цю посаду для людини, яка раніше працювала в Міністерстві внутрішніх справ, Національній поліції, Національній гвардії чи іншому органі системи МВС. Вирішальними є не попереднє місце роботи або відомча належність, а відповідність вимогам до члена Кабінету Міністрів і спеціальній вимозі до керівника Міноборони.

За частиною сьомою статті 15 Закону України «Про національну безпеку України», міністр оборони призначається з-поміж цивільних осіб. Це є елементом демократичного цивільного контролю над Збройними Силами: міністр формує державну політику у сфері оборони та здійснює військово-політичне й адміністративне керівництво, а безпосереднє командування військом належить до сфери відповідальності військового керівництва ЗСУ. 

Чи можна змінювати уряд під час війни, якщо вибори проводити не можна? Чи є обмеження на те, як часто можна змінювати уряд?

Хоча частина перша статті 19 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» прямо забороняє проводити вибори Президента України, народних депутатів України та місцеві вибори під час воєнного стану, жодної заборони на зміну Кабінету Міністрів в умовах воєнного стану законодавство не передбачає.

Це пояснюється різною природою процесів. За допомогою виборів представницькі органи влади формуються безпосередньо за умови гарантування конституційних принципів прямих загальних, рівних, вільних виборів та таємного голосування. Натомість зміна уряду відбувається шляхом голосування Верховної Ради і є частиною поточної діяльності конституційних органів влади.

Так само Конституція не встановлює обмежень щодо того, як часто може змінюватися уряд. Теоретично це може відбутися кілька разів протягом однієї каденції парламенту, якщо для цього існують політичні передумови та парламентська підтримка.

Разом із тим, часті кадрові зміни можуть негативно впливати на стабільність державного управління, особливо під час війни.

Хто виконує повноваження міністра оборони й міністра закордонних справ до призначення Верховною Радою нових міністрів?

Після початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів повноваження членів попереднього Уряду припиняються. Відповідно до частини п’ятої статті 10 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Кабінет Міністрів є повноважним за умови складення присяги не менш як двома третинами його посадового складу, тому він може розпочати роботу навіть за наявності вакантних посад окремих міністрів. Водночас частина п’ята статті 9 цього Закону встановлює, що у разі виникнення вакансії кандидатура на посаду члена Кабінету Міністрів має бути внесена на розгляд Верховної Ради не пізніше ніж протягом 30 днів після виникнення вакансії.

Законодавство не містить окремої норми, яка б прямо регулювала призначення виконувача обов’язків міністра. Втім, згідно з абзацом 2 шостої частини статті 19 Закону “Про центральні органи виконавчої влади”, у разі відсутності керівника центрального органу виконавчої влади (яким є, зокрема, міністерство) чи неможливості здійснювати ним свої повноваження з інших причин його обов'язки виконує один із заступників відповідно до встановленого керівником центрального органу виконавчої влади розподілу обов'язків.

На практиці безперервність діяльності міністерства забезпечується шляхом прийняття Кабінетом Міністрів розпорядження про тимчасове покладення виконання обов’язків на першого заступника або одного з заступників міністра. Наприклад, після переформатування Уряду в 2025 році Кабінет Міністрів розпорядженням від 19 листопада 2025 року № 1268-р тимчасово поклав виконання обов’язків міністра юстиції на заступницю міністра з питань європейської інтеграції Людмилу Сугак. Також можна пригадати тимчасове покладення обов'язків міністра закордонних справ на заступника міністра закордонних справ Володимира Огризка у 2007 році, що, як зазначено в постанові Кабінету Міністрів України від 31 січня 2007 року № 133, відбулося з урахуванням пропозицій  Президента  України,  викладених  у листі  від 30 січня 2007 року № 1-1/149 (утім, тоді весь склад уряду не переформатовували).

Релевантним прикладом покладання обовʼязків міністра на особу, яка не перебуває на посаді заступника, може бути ситуація з Уляною Супрун. Спочатку розпорядженням Кабінету Міністрів від 22 липня 2016 року № 511-р її призначили на посаду першого заступника, а лише за 5 днів розпорядженням Кабінету Міністрів від 27 липня 2016 року № 550-р на неї поклали виконання обов’язків міністра охорони здоров’я. У цій ролі Уляна Супрун перебувала досить тривалий час — із 2016 до 2019 року.

Окремо слід відзначити, що, як зазначав колишній Міністр юстиції Микола Оніщук, виконувач обов’язків міністра не є членом Кабінету Міністрів, не бере участі у голосуванні на його засіданнях і не може реалізовувати окремих повноважень, які закон прямо відносить до компетенції міністра.

16 липня Президент України повідомив, що обов’язки міністра оборони виконуватиме Євгеній Хмара, додавши, що триває юридичне оформлення цього рішення. Також глава держави зазначив, що визначення виконувача обов’язків Міністра закордонних справ ще триває. У разі покладення обов’язків міністра оборони на Євгенія Хмару, який до цього проходив військову службу в Службі безпеки України та очолював Центр спеціальних операцій «А», має бути належно врегульоване питання припинення військової служби та набуття цивільного статусу. Як уже зазначалося вище, законодавство передбачає, що посаду Міністра оборони має обіймати цивільна особа. Тому важливо не лише юридично оформити набуття Євгенієм Хмарою цивільного статусу, а й загалом забезпечити дотримання цього підходу під час остаточного призначення Міністра оборони. Це не формальна вимога, а одна з ключових гарантій демократичного цивільного контролю над Збройними Силами України й іншими елементами Сил оборони.

Чи може зміна уряду вплинути на виконання євроінтеграційних зобов’язань України у виборчій сфері?

Хоча в умовах повномасштабної війни вибори неможливі, і сама по собі зміна уряду цього не змінить, однак це може вплинути на темп і послідовність виконання реформ у сфері виборів, передбачених євроінтеграційними зобов’язаннями України. 

Відповідно до статті 116 Конституції України, Кабінет Міністрів забезпечує виконання Конституції й законів України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, розробляє і виконує Державний бюджет, а також спрямовує і координує діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Від уряду значною мірою залежать підготовка законодавчих ініціатив, міжвідомча координація та практичне виконання реформ, необхідних для подальшого просування України до членства в Європейському Союзі.

Одним із ключових документів у цій сфері є Дорожня карта з питань функціонування демократичних інституцій, яку Україна має виконувати в межах переговорного процесу щодо вступу до ЄС. Окремий її розділ, присвячений виборчому процесу, передбачає вдосконалення правової й інституційної рамки майбутніх виборів, зокрема щодо Державного реєстру виборців, реалізації виборчих прав громадян за кордоном, внутрішньо переміщених осіб і військовослужбовців, політичного фінансування, протидії зовнішньому втручанню та забезпечення безпеки виборчого процесу.

Важливо розмежовувати проведення виборів та формування умов для їх належної організації в майбутньому. Відповідно до частини першої статті 19 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», під час воєнного стану проведення президентських, парламентських і місцевих виборів заборонене. Водночас ця заборона не означає, що держава не повинна вдосконалювати законодавство або здійснювати інституційні й аналітичні заходи, необхідні для відновлення виборчого процесу після припинення чи скасування воєнного стану.

Зокрема, вже зараз за участю та підтримки уряду можуть і мають відбуватися актуалізація Державного реєстру виборців, відновлення регулярного обміну даними між державними органами, оцінка стану виборчої інфраструктури, напрацювання критеріїв безпеки та методології безпекового аудиту територій, аналіз потреб громадян за кордоном і підготовка законодавчих рішень. Такі дії не є початком виборчого процесу й не означають призначення виборів, але дадуть змогу державі не починати всю роботу з нуля після завершення воєнного стану.

Ці завдання виходять за межі повноважень Центральної виборчої комісії. Наприклад, актуальність ДРВ залежить від належної передачі даних Державною міграційною службою, Державною прикордонною службою, органами реєстрації та іншими суб’єктами. Проведення безпекового аудиту потребуватиме участі органів сектору безпеки й оборони, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування та профільних міністерств. Кабінет Міністрів має забезпечити координацію цих органів і, за потреби, підготовку відповідних законодавчих та урядових рішень.

За оцінкою ОПОРИ, станом на червень 2026 року прогрес виконання розділу Дорожньої карти, присвяченого виборчому процесу, залишався обмеженим: більшість передбачених заходів перебували лише на початкових стадіях реалізації. Це свідчить про необхідність прискорення роботи органів виконавчої влади, адже Європейська комісія враховуватиме виконання цих індикаторів під час оцінки прогресу України в сфері демократичних інституцій.